【言為新聲】

針對我國地方政府債務(wù)問題，不能只是采取行政手段加以化解，而應(yīng)該通過制定專門法律，將地方政府債務(wù)納入法治的軌道。

喬新生

中國長期實行量入為出財政政策，財政赤字很少出現(xiàn)。上個世紀(jì)90年代，為了應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，中國發(fā)行國債，出現(xiàn)財政赤字。進(jìn)入本世紀(jì)，為了刺激經(jīng)濟(jì)增長，中國發(fā)行國債，增強(qiáng)國家財稅宏觀調(diào)控政策作用。但是，中國始終將財政赤字控制在國內(nèi)生產(chǎn)總值3%以內(nèi)。

對于中國債務(wù)政策，一些學(xué)者建議可以考慮將財政赤字貨幣化。其實質(zhì)就是由財政部門發(fā)行國債，中央銀行購買國債，并且對外釋放人民幣，以此來強(qiáng)化國家債務(wù)的流動性。

這種觀點并沒有得到多數(shù)人贊同。首先，發(fā)行國債需要成本。如果實行財政赤字政策，必然會給未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加巨大的壓力。

中國發(fā)行國債，既要考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時也要考慮到未來經(jīng)濟(jì)增長承受能力。如果寅吃卯糧，通過擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么，最終必然會陷入債務(wù)泥潭。

其次，中國是社會主義公有制國家，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮舉足輕重的作用。《國有資產(chǎn)管理法》等法律明確規(guī)定，通過編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，將國有資本所得用來充實國庫，必要的時候，可以將國有資本轉(zhuǎn)為社會保障基金，用來解決社會保障體系發(fā)展問題。 如果經(jīng)濟(jì)遇到困難，可以把國有資本經(jīng)營所得用于財政支出，也可以通過出售部分國有上市公司的股份，減少債務(wù)負(fù)擔(dān)?？偠灾?，保持財政經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，實行量入為出的財政政策，對于中國可持續(xù)發(fā)展，具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

第三，中國當(dāng)前所面臨的債務(wù)問題，不是中央債務(wù)，而是地方債務(wù)。地方政府編制財政預(yù)算，按照《中華人民共和國預(yù)算法》，提交地方人大審議批準(zhǔn)。地方政府法定債務(wù)嚴(yán)格控制在合理范圍之內(nèi)。

但是，一些地方政府為了加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，通過設(shè)立城市投資公司或者融資平臺，從國有商業(yè)銀行獲得大量貸款。政府設(shè)立的企業(yè)相互擔(dān)保，從而使貸款規(guī)模越來越大。由于地方政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施短期內(nèi)很難取得效益，因此，一些地方政府債務(wù)不堪重負(fù)。

西南地區(qū)少數(shù)省份請求中央增加轉(zhuǎn)移支付解決財政困難，還有一些地方發(fā)放紅頭文件要求商業(yè)銀行同意地方政府延期償還貸款，個別省份希望中央政府設(shè)立金融資產(chǎn)管理公司收購地方政府的債務(wù)，以解決地方政府燃眉之急。從目前情況來看，中央化解地方政府債務(wù)政策工具很多，幫助地方政府解決財政困難不成問題。但是，如果長此以往，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)會越來越沉重。解決地方政府債務(wù)問題，必須另辟蹊徑。

第四，中國現(xiàn)行法律制度體系中，為了減輕地方政府債務(wù)，已經(jīng)制定了一些法律規(guī)范。無論是轉(zhuǎn)移支付，還是中央政府代為發(fā)行地方債，其目的都是要幫助地方政府籌措資金，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。但是，由于少數(shù)地方政府官員急功近利，把地方政府債務(wù)通過各種方式轉(zhuǎn)化為地方政府設(shè)立國有企業(yè)的債務(wù)，結(jié)果導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)急劇增加。如果這種局面持續(xù)下去，那么，發(fā)生地方政府債務(wù)危機(jī)的可能性會越來越大。

正因為如此，有必要在《中華人民共和國預(yù)算法》之外，單獨針對中央和地方政府的債務(wù)問題制定法律。

國家制定債務(wù)法主要解決以下幾個方面的問題：第一，規(guī)范政府債務(wù)的種類，實行嚴(yán)格清單管理制度，除了法律規(guī)定舉債方式之外，地方政府不得亂開口子，不得通過設(shè)立企業(yè)相互擔(dān)保增加債務(wù)。地方政府及其所屬部門不能以各種方式提供擔(dān)保，增加債務(wù)風(fēng)險。只有嚴(yán)格控制政府債務(wù)種類，除了法定地方政府債務(wù)之外，地方政府不得巧立名目，增加地方政府債務(wù)，才能確保地方政府債務(wù)不會繼續(xù)膨脹。

第二，必須嚴(yán)格責(zé)任制度。地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)增加，根本原因就在于，一些地方政府官員執(zhí)政觀念存在嚴(yán)重問題。他們?yōu)榱俗非笳?，無視地方財政收入汲取能力，為了所謂長遠(yuǎn)利益，忽視了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民現(xiàn)實壓力。如果不采取切實有效的措施，強(qiáng)化地方政府官員的責(zé)任，那么，地方政府債務(wù)膨脹現(xiàn)象將會越來越嚴(yán)重。

雖然我國現(xiàn)行《審計法》及其他法律規(guī)定都嚴(yán)格要求地方政府及其主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)財經(jīng)責(zé)任，對主要官員實行責(zé)任審計。但是，由于沒有從源頭抓起，把地方政府債務(wù)和地方政府官員的責(zé)任直接聯(lián)系在一起，結(jié)果導(dǎo)致清理地方政府債務(wù)的同時，又會產(chǎn)生新的地方政府債務(wù)。

只有強(qiáng)化責(zé)任意識，追究地方政府官員政治責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、法律責(zé)任，才能真正約束地方政府的投資沖動，減少盲目投資所帶來的危害。

制定債務(wù)法，就是要求地方政府實事求是，謹(jǐn)慎理財。政府設(shè)立的投資公司，必須實行嚴(yán)格的風(fēng)險控制。如果投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)允許失敗。但是，如果投資普通基礎(chǔ)設(shè)施項目，必須確保收支平衡并且按期實現(xiàn)盈利。

國家發(fā)展和改革部門已經(jīng)采取果斷措施，砍掉了許多城市地下鐵路建設(shè)項目。這是一個良好開端。但是，要想從根本上把行政審批納入法律軌道，還必須制定債務(wù)法，把地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資權(quán)責(zé)利劃分清楚。如果投資企業(yè)違反法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)追究投資企業(yè)負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。如果基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營不善，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重虧損，應(yīng)當(dāng)追究經(jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)人法律責(zé)任，政府官員接受紀(jì)律處分和政務(wù)處分。

總而言之，針對我國地方政府債務(wù)問題，不能只是采取行政手段加以化解，而應(yīng)該通過制定專門法律，將地方政府債務(wù)納入法治的軌道。因為只有這樣，才能真正束縛地方政府官員投資沖動，減少地方債務(wù)擴(kuò)張所引發(fā)的腐敗犯罪現(xiàn)象。

（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)教授）

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