不能寄希望于“畢其功于一役”

11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準〈國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案〉的決議》，決定批準增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案。

穩(wěn)妥處置存量隱性債務(wù)一直是防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的重點工作。近年來，在各地各部門協(xié)同努力下，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷減小。2023年末，經(jīng)過逐個項目甄別、逐級審核上報，全國隱性債務(wù)余額為14.3萬億元。

今年以來，受外部環(huán)境變化和內(nèi)需不足等因素影響，我國經(jīng)濟運行出現(xiàn)一些新的情況和問題，稅收收入不及預(yù)期，土地出讓收入大幅下降，各地隱性債務(wù)化解的難度加大。11月8日，全國人大常委會辦公廳舉行新聞發(fā)布會，財政部部長藍佛安介紹了化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的“組合拳”。第一，從2024年開始，我國將增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，藍佛安表示，安排6萬億元債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，是黨中央統(tǒng)籌考慮國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境、確保經(jīng)濟財政平穩(wěn)運行，以及地方政府化債實際等多種因素，作出的重大決策部署，是今年一系列增量政策的“重頭戲”。第二，從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務(wù)4萬億元。第三，2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。

上述三項政策協(xié)同發(fā)力，直接效果是在2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一。當(dāng)前一些地方隱性債務(wù)規(guī)模大、利息負擔(dān)重，不僅存在“爆雷”風(fēng)險，也消耗了地方可用財力，置換解決了地方“燃眉之急”，化債壓力大大減輕。

另一直接效果是置換后將大幅節(jié)約地方利息支出，由于法定債務(wù)利率大大低于隱性債務(wù)利率，估算五年累計可節(jié)約資金6000億元。同時，置換化債可以幫助地方暢通資金鏈條，增強發(fā)展動能。通過實施置換政策，地方政府可以騰出原本用來化債的資源，用于促進發(fā)展、改善民生；騰出受制于化債壓力的政策空間，更大力度支持投資和消費、科技創(chuàng)新等，促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整；騰出用于化債化險的時間精力，更多投入到謀劃和推動高質(zhì)量發(fā)展中去。政府隱性債容易引發(fā)金融風(fēng)險，化債還可以改善金融資產(chǎn)質(zhì)量，增強信貸投放能力，利好實體經(jīng)濟。

實施大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路的根本轉(zhuǎn)變。從過去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動化解轉(zhuǎn)變，從點狀式排雷向整體性除險轉(zhuǎn)變，從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，從側(cè)重于防風(fēng)險向防風(fēng)險、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。

2015年實施的新預(yù)算法，構(gòu)建了中國地方政府債務(wù)的制度規(guī)范，明確了地方政府債務(wù)治理“開前門，堵后門” 的基本思路，允許地方政府以一般債券和專項債券的形式舉債，不能再以政府債券之外的其他任何方式舉債，但是，“后門”并未真正堵住。

對于遏制新增隱性債務(wù)，藍佛安表示，財政部將會同相關(guān)部門，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢，對新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起，主要從三個方面發(fā)力：一是監(jiān)測口徑更全。健全信息共享和監(jiān)管協(xié)同機制，全口徑監(jiān)測地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)情況，動態(tài)分析、及時預(yù)警、防范風(fēng)險。二是預(yù)算約束更強。將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀律”，持續(xù)加強預(yù)算管理，督促地方依法合規(guī)建設(shè)政府投資項目；對未納入預(yù)算安排的政府支出事項和投資項目，一律不得實施，堅決堵住地方違法違規(guī)舉債的途徑。三是監(jiān)管問責(zé)更嚴。強化收集新增隱性債務(wù)線索，及時掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動監(jiān)管從事后“救火補漏”向事前“防患于未然”延伸。

化解地方政府債務(wù)風(fēng)險不能寄希望于“畢其功于一役”，過去地方債化債經(jīng)驗說明，道德風(fēng)險不可忽略。治本之策主要在于形成合適的激勵機制，需要通過深化改革，比如，進一步改革政府間財政關(guān)系，更加合理安排中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任等，從根本上阻斷地方政府過度舉債。實施大規(guī)模置換，也能夠為深化地方政府債務(wù)管理改革，建立可持續(xù)的地方政府債務(wù)體系爭取時間。

（作者系中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長）

發(fā)于2024.11.18總第1164期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：化債新思路

記者：喬寶云