推進基礎設施競爭性領域

向經(jīng)營主體公平開放

需要向更深處破壁

11月2日，三澳核電一期聯(lián)網(wǎng)工程竣工投產(chǎn)，國內(nèi)首個民資參與投資的核電項目正式接入國家電網(wǎng)。吉利集團參與這一項目的投資建設和運營，持股2％，成為試點“民資入核”的首家企業(yè)。

此前，國內(nèi)核電項目投資一直采取四家央企控股、地方政府參股的形式。更早一些，2023年12月核準的浙江金七門核電項目有一家民企參股，參股比例同為2％。而今年新批準項目中，無論民企參股比例還是數(shù)量都大幅提高。

這些動作其實延續(xù)了本世紀初開始的基礎設施領域市場化改革的方向。2002年，原建設部就曾印發(fā)《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，上海浦東供水較早便以中外合資的形式經(jīng)營，北京地鐵4號線也曾引入港鐵集團。從2014年開始，財政部主導PPP的階段也沿襲這一思路，希望更多將民營資本引入基礎設施領域，甚至將其作為促進民間投資的抓手。

近兩年，民間投資出現(xiàn)短暫低迷，相關部門希望通過持續(xù)鼓勵民營資本進入基礎設施領域提振信心，同時增加有效的基礎設施供給。作為關鍵性舉措，2023年9月，國家發(fā)展改革委搭建了全國向民間資本推介項目平臺。

“推進基礎設施競爭性領域向經(jīng)營主體公平開放，完善民營企業(yè)參與國家重大項目建設長效機制?！秉h的二十屆三中全會“決定”中的表述，被視為鼓勵民間資本參與基礎設施投資的重要信號。此后，民企參股5個核電項目落地，也被視為頗具標志性意義。

“二十屆三中全會‘決定’的表述，明確了改革方向不可動搖?！庇惺茉L者坦言。

“民資入核”提速背后

在三澳核電二期工程中，民營企業(yè)參股比例從2％提升到了10％，一同獲得核準的另外4個核電項目民資參股比例也達到了10％。

“國務院常務會議最近核準的5個核電項目，分別拿出10％的股份吸引民間資本參與，這充分體現(xiàn)了支持民營企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的決心。”國家發(fā)展改革委政策研究室主任金賢東在9月份的新聞發(fā)布會上表示。

國家發(fā)展改革委民營經(jīng)濟發(fā)展局副局長凌忠果介紹，今年新核準的五個核電項目，均由央企控股投資建設，預計總投資超過2400億元。其中有10家民營企業(yè)參股，均為從事實體經(jīng)濟的行業(yè)頭部企業(yè)。民營資本投資占比約10％，意味著這些民企需拿出自有資本金約45億元，并帶動民營企業(yè)投資總額超過240億元。

面對較大的投資額，民營企業(yè)為何愿意入股核電項目？

久立集團董事李鄭周表示，久立集團將在未來8年時間里總共出資13.5億元，參股廣東陸豐核電一期項目。這筆錢相當于久立集團一年的利稅總額，但該企業(yè)董事會一致同意出資。

“福斯特持有4％的股權，是財務投資者，核電項目由中廣核的團隊來經(jīng)營管理。三澳核電二期工程總投資規(guī)模大概420億元，資本金比例是30％，4％的股份對應5億元資本金。核電項目是涉及國計民生的大項目，不能單純從收益利潤角度出發(fā)。做這筆投資，也是想邊走邊看，作為股東會跟經(jīng)營團隊、工程技術人員等有一些互動，看看這個過程中是否能發(fā)現(xiàn)其他產(chǎn)業(yè)機會?！弊鳛榇舜稳牍珊穗婍椖康拿衿笾?，杭州福斯特科技集團有限公司副總經(jīng)理徐亮表示。

核電項目較為穩(wěn)定的收益確實是吸引民營資本的重要原因。

徐亮表示，按照目前財務模型來測算，核電項目的收益比較穩(wěn)定。盡管項目后續(xù)運營存在一些變量，核心變量包括未來電價、原材料成本價格等。但是，整體來看，核電項目的回報比較穩(wěn)定。民企投資核電項目，盈利回報只是考量的部分因素。對于福斯特來說，入股核電項目，是希望深耕新能源領域，并借此尋找給核能項目做材料配套的機會，有一些戰(zhàn)略投資的考量。

有電網(wǎng)人士告訴《中國新聞周刊》，核電站發(fā)電量比較平穩(wěn)，一般只受氣溫影響，除非核電站檢修，否則幾乎不會調(diào)整其發(fā)電量。

核電項目具有建設運營周期長、長期收益穩(wěn)定的特點，建設期約5年，項目投資回收期15年至20年，后期一般可穩(wěn)定運行60年至80年。因此，核電項目還清貸款后，資金壓力較小，長期收益穩(wěn)定。

今年6月27日，國家發(fā)展改革委副主任鄭備發(fā)布了《國務院關于促進民營經(jīng)濟發(fā)展情況的報告》。在介紹黨的十八大以來促進民營經(jīng)濟發(fā)展取得重要成就時提出，持續(xù)破除市場準入壁壘，“電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業(yè)和領域競爭性業(yè)務放開取得突破性進展，首條民間資本控股的杭紹臺高鐵建成通車，民營企業(yè)參股投資的三澳核電站一期工程、金七門核電站一期工程開工建設”。

“民資入核”被視為二十屆三中全會“決定”提出的“推進基礎設施競爭性領域向經(jīng)營主體公平開放”的重要案例，也意味著民資參與基礎設施投資建設的提速。

其實推動“民資入核”的政策早已有之。2014年11月，國務院發(fā)布《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》便提出：“在確保具備核電控股資質主體承擔核安全責任的前提下，引入社會資本參與核電項目投資，鼓勵民間資本進入核電設備研制和核電服務領域?！?014年正是上一輪鼓勵民資參與基礎設施投資建設的開端。

啟動“新機制”

2023年9月，國家發(fā)展改革委搭建了全國向民間資本推介項目平臺，推介各地梳理報送的基礎設施等領域優(yōu)質項目。據(jù)金賢東透露，截至今年8月31日，累計吸引民間資本參與項目1963個。

“特別是基礎設施建設方面，我們在常態(tài)化推介的基礎上，近期又組織有關方面，聚焦民間投資潛力較大、民營企業(yè)參與積極性較高的交通、水利、能源、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、社會事業(yè)、新型基礎設施、倉儲物流等8大領域，篩選出400個向民間資本重點推介項目，涉及總投資8159億元。這批項目推出后得到了民營企業(yè)廣泛關注，從我們了解到的情況看，不少項目已有一個或多個企業(yè)開始接洽，我們也歡迎更多民營企業(yè)結合自身發(fā)展需要，積極參與這些項目?！苯鹳t東在今年9月表示。

這背后是民間投資出現(xiàn)短暫低迷的現(xiàn)實因素。民間投資增速于2022年3月達到11.4％的高點，隨后走低，2023年5月至年末曾連續(xù)8個月出現(xiàn)同比負增長。隨著2023年7月促進民營經(jīng)濟發(fā)展的政策紛紛出臺，2024年以來，民間投資雖然結束同比負增長，但是增速仍然較低。

民間資本主要投入領域是制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，在基建及社會領域服務業(yè)投資中的參與度相對有限。去年10月，國家統(tǒng)計局副局長盛來運表示：“在民間投資中，房地產(chǎn)投資占比超過1/3，如果扣除房地產(chǎn)投資，民間投資增長9.1％?！?/p>

在房地產(chǎn)投資短期難以提振的情況下，基礎設施領域正在成為鼓勵民間投資的重點。

2014年，國務院就曾發(fā)文鼓勵社會資本特別是民間投資在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)建設、基礎設施等重點領域投融資，其中專門提及推廣PPP模式。當時，伴隨規(guī)范地方政府舉債行為，基礎設施建設資金來源存在不確定性，能撬動社會投資的PPP模式被寄予厚望。

《中國PPP行業(yè)發(fā)展報告（2022）》數(shù)據(jù)顯示，2014—2017年，全國PPP項目數(shù)量從83個上升至3546個；項目規(guī)模從2380億元攀升至53082億元。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2022年11月，PPP項目投資額16.8萬億元。

但是PPP模式有時會被異化為政府違規(guī)舉債的路徑，PPP項目經(jīng)歷多輪整頓，核心就是避免地方政府為吸引社會資本，為PPP項目兜底、承諾保底收益率。此外，PPP模式吸引民營資本的初衷也并未完全實現(xiàn)。2016年5月，國務院派出9個督查組，赴18個省份督查，調(diào)研民間投資增速下降等情況?！坝械钠髽I(yè)家反映，現(xiàn)在各地優(yōu)質的PPP項目資源基本上被國企壟斷了。”在督查結束后的一場發(fā)布會上，時任財政部副部長劉昆表示，民企要投入PPP項目難度比較大，特別是參與好項目比較困難。

有民營建設集團負責人告訴《中國新聞周刊》，不要說PPP項目，民營企業(yè)在公路、橋梁等基礎設施工程招投標中都不占據(jù)優(yōu)勢。“我們是省內(nèi)規(guī)模最大的建筑企業(yè)，但是即使在省內(nèi)也難以中標，多數(shù)基礎設施工程由地方政府與央企簽署框架性協(xié)議，這類現(xiàn)象在全國普遍存在?！?/p>

2023年2月前后，PPP項目開始暫停進入財政部PPP項目庫，這被認為是以舊PPP機制推動民營資本投資基礎設施努力的終結。

盡管有違初衷，但從2014年起的“狂飆”在一定程度上已經(jīng)透支了基礎設施需求。特別是中西部省份，PPP模式成為拉動各地基礎設施建設的關鍵。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，至2022年末，PPP投資額前三的省份是貴州、四川、河南。

2022年3月9日，浙江臺州市域鐵路S1線一期PPP項目——新型時速140公里市域動車組在河北唐山下線。該市域動車組為國內(nèi)首條PPP模式市域鐵路項目。圖/中新

有基建投融資領域人士告訴《中國新聞周刊》，如今各地基建需求的結構性差異非常大，特別是2023年年末國辦“47號文”叫停12個省份部分政府投資項目之后，很多省份也對債務負擔比較重的市、縣加強監(jiān)管，這導致相當一部分地方政府對于基建的需求已經(jīng)不比從前。如今，無論是超長期特別國債，還是專項債，都在向經(jīng)濟發(fā)達地方集中?！按饲耙恍┑胤絇PP項目大量上馬，如今一些地方對于基建的新增項目需求比較有限?！?/p>

“盡管如此，從國家發(fā)展改革委的表態(tài)來看，依然希望將PPP新機制作為推動民營資本進入基礎設施領域的抓手?！敝醒胴斀?jīng)大學財政稅務學院教授溫來成告訴《中國新聞周刊》。

“對回報水平適中、社會資本具有投資意愿的領域，將充分發(fā)揮PPP新機制的作用?！?024年9月8日，在國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)展改革委副主任劉蘇社如是說。

但是，如今民營資本找到合適的項目仍然須破解一些難題。

新機制下，機遇何在？

2023年11月，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，PPP迎來新機制。

新機制最大的不同在于聚焦使用者付費項目，全部采取特許經(jīng)營模式。這意味著項目必須擁有經(jīng)營收入，不能依賴政府補貼。

此前，根據(jù)回報機制不同，PPP模式曾被劃分為使用者付費、政府付費、可行性缺口補助三大類。其中，使用者付費的項目較少，如部分高速公路、污水處理廠等，后兩類則主要依賴財政支出還本付息或回收投資成本。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2022年10月，政府付費及可行性缺口補助項目，占項目庫投資額的90.4％。

國家發(fā)展改革委投資司有關負責人表示，從國際經(jīng)驗看，PPP主要分為基于使用者付費的特許經(jīng)營和基于公共部門（政府）付費的私人融資計劃兩種模式，中國此前推行的以政府付費為主的PPP項目出現(xiàn)了一些問題，加重了地方政府的財政支出壓力，因此新機制提出聚焦使用者付費項目。

特許經(jīng)營模式已經(jīng)被廣泛使用，但是項目采用特許經(jīng)營模式并不必然意味著不依賴政府補貼。比如，從2014年開始，城市綜合管廊就是吸引社會資本的重點項目之一。2015年7月底召開的國務院常務會議特別提出，在加大財政投入的同時，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與管廊建設和運營管理。

有城市市政管理部門人士向《中國新聞周刊》坦言，其所在城市2015年便成立管廊公司，由城投公司牽頭，水、電、氣等管線使用公司入股，以國資為主，再授予管廊公司全市管廊的特許經(jīng)營權。但是總成本的75％由財政補貼，另外25％通過管廊公司收取入廊費、運維費等回收?！跋窆芾软椖窟@樣難以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目難以吸引民間投資，更多由國企操盤，再由政府財政兜底，授予特許經(jīng)營權收取入廊費、運維費只能在很小程度上緩解政府財政壓力?！?/p>

而新機制希望最大程度鼓勵民營企業(yè)參與，甚至直接列出支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單，對關系國計民生、公共屬性較強的PPP項目如污水處理、城際鐵路等，要求民企股權占比原則上不低于35％。此外，新機制還要求市場化程度較高、公共屬性較弱的項目如垃圾焚燒發(fā)電、公共停車場等，由民企獨資或控股。少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，例如國家規(guī)劃鐵路、城市地鐵輕軌等一些重大基礎設施，也向民企敞開大門。

“盡管放開準入，但是如果項目難以盈利，民營資本也不會投資。”溫來成說。

目前，全部PPP項目均被公示在全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，平臺由PPP項目的主管部門國家發(fā)展改革委創(chuàng)建。截至11月22日，也就是PPP新機制發(fā)布一年有余之時，已有152個項目。

“如今很難根據(jù)項目所屬領域判斷其經(jīng)營性收入情況，以傳統(tǒng)眼光來看，如包括軌道交通、收費公路等在內(nèi)的交通領域，已經(jīng)有相對成熟的收費機制，這類項目確實占比較高。但如今交通領域出現(xiàn)結構性分化，能夠以市場化方式推動的項目逐漸完成，如今一些項目市場需求并不強烈，更多源自完善交通系統(tǒng)的需求。這些項目產(chǎn)生的運營收入，難以在沒有足夠政府補貼的情況下支撐特許經(jīng)營?！睗钭稍儎?chuàng)新事業(yè)部總經(jīng)理陳偉告訴《中國新聞周刊》。

例如，河南省近期公開表示，2003年省政府出臺文件，全面放開公路建設市場，據(jù)統(tǒng)計，河南省民營主體經(jīng)營高速公路里程達514.7公里。目前，河南省正在推進的沿黃高速等重大項目，部分由民營企業(yè)作為牽頭人，采用BOT+EPC模式投資建設。

有基建投融資領域資深人士向《中國新聞周刊》坦言，以高速公路項目為代表的交通基建項目“看上去很好”，占特許經(jīng)營項目比例較高，但是投資方多是各省份的交投、高速公司?！斑^去省級交投、高速公司還可能優(yōu)先拿到優(yōu)質項目，但如今更多以‘兜底’身份出現(xiàn)。”

“目前高速公路骨干網(wǎng)絡已經(jīng)建成，一些因路網(wǎng)加密需求而建設的高速公路可能難以盈利?！睖貋沓杀硎?，能夠吸引民營資本進入的基礎設施項目正在減少?！笆紫仁且恍┐蟪鞘械奈鬯幚怼⒗l(fā)電項目，我們曾評審過一些一線城市的污水處理項目，因為污水處理技術比較成熟，如果可以保證一定污水處理量，就可以保障盈利空間。但是目前大城市的污水處理市場趨近飽和，而一些中小城市污水處理項目無法達到盈利所需的體量?！?/p>

9月16日，河南焦作市，建設者在位于溫縣境內(nèi)的沿黃高速公路武陟至濟源段南水北調(diào)特大橋施工。圖/新華

他認為，在大規(guī)模城市化進程已經(jīng)減緩的情況下，民營資本可能在城市更新的過程中找到一些進入基礎設施領域的機會，比如近兩年在推進老舊小區(qū)改造過程中的停車場項目。

在陳偉看來，民營企業(yè)的機會反而更多來自存量項目?！氨热缫恍┧畡疹I域項目，長期以來已經(jīng)成為城市的主力水務項目，運營情況穩(wěn)定。政府補貼機制也比較成熟，特別是這些存量項目經(jīng)過實踐檢驗，政府對于項目的付費、補貼等支出相對穩(wěn)定，因此不會擴大政府財政支出責任，符合PPP新機制對于政府補貼的要求。”

“在PPP新機制下，TOT項目（編者注：TOT通常指政府部門或國企將建設好的項目的一定期限的產(chǎn)權或經(jīng)營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理。投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，再將該項目交還政府部門或企業(yè)）相比新建項目擁有更多空間，這也符合如今地方政府化債的宏觀趨勢?！标悅ケ硎?，目前項目庫中約有三分之一為存量項目轉化而來。

不過，從國外經(jīng)驗來看，民營資本參與的PPP項目占據(jù)公共工程領域項目的20％—30％，多數(shù)最終需要向市民免費開放的公共服務設施應該由財政投資，不應該將PPP項目泛化，將本不適合應用PPP模式的項目也包裝為PPP項目。前述基建投融資領域資深人士感慨：“國家發(fā)展改革委接管PPP后，希望優(yōu)先保證質量，‘做一個成一個’。”

破壁需要更“深”

二十屆三中全會“決定”提出，深入破除市場準入壁壘，推進基礎設施競爭性領域向經(jīng)營主體公平開放，完善民營企業(yè)參與國家重大項目建設長效機制。

“基礎設施競爭性領域”因此被認為是鼓勵民營資本投資的重點。溫來成向記者解釋說，關鍵是推動一些壟斷領域分段管理，將民營資本引入其中一些競爭性環(huán)節(jié)，比如自來水廠、管網(wǎng)、末端銷售可以分開由國企、民企經(jīng)營。

這種“管住中間，放開兩頭”的改革思路已經(jīng)被應用在電力、天然氣等領域。2015年3月，中共中央、國務院發(fā)布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，啟動新一輪電力體制改革，明確電力行業(yè)實施“管住中間，放開兩頭”的改革，即對擁有自然壟斷屬性的中間環(huán)節(jié)“輸配電網(wǎng)”進行強監(jiān)管，同時放開發(fā)電與售電環(huán)節(jié)。

2017年開始的石油天然氣體制改革也依照類似的思路，將骨干管網(wǎng)從“三桶油”剝離，成立國家管網(wǎng)集團公司，而像上游的開采以及下游的配售則向市場開放。盡管像電力、天然氣等傳統(tǒng)意義上的壟斷領域的終端銷售環(huán)節(jié)已經(jīng)向民營資本開放，但是民營資本在這些領域的經(jīng)營仍然有一些需要解決的問題。

“首先就是價格管制，如自來水供應、污水處理等水務領域為政府定價，而且名義上由各級發(fā)展改革委管理，但是一些情況他們也無法做主調(diào)價。比如自來水調(diào)價，并非發(fā)展改革委可以做主，需要經(jīng)過聽證會等一系列流程，最終可能需要當?shù)攸h委、政府拍板?！庇兴畡掌髽I(yè)人士告訴《中國新聞周刊》，“我們關注過諸多案例，黨委、政府更多關注社會穩(wěn)定，擔心漲價引發(fā)社會不穩(wěn)定。但是如果價格無法及時調(diào)整，財政補貼再不到位，這些基礎設施項目就難以獲得穩(wěn)定并且充足的經(jīng)營收入，影響民營資本進入的信心?！?/p>

天然氣順價改革也是另一個案例。盡管去年6月國家發(fā)展改革委要求省級發(fā)展改革委向各市、縣傳達文件精神，結合當?shù)貙嶋H，制定符合各地情況的省、市、縣級天然氣價格聯(lián)動政策。聯(lián)動機制建立后，調(diào)整居民氣價不再需要召開聽證會。但是據(jù)記者了解，居民氣價的定價權下放至縣區(qū)一級政府后，上千個擁有定價權的地方政府調(diào)價的步調(diào)并不一致，影響了部分城市燃氣公司的經(jīng)營。

此外，民營資本在這些已經(jīng)開放的基礎設施競爭性領域中能否獲得公平的競爭環(huán)境是另一個問題。比如在2015年開啟第二輪電改后，售電環(huán)節(jié)早已向民營資本開放。但是有民營售電公司負責人告訴《中國新聞周刊》，目前在電力批發(fā)側仍然存在問題，“一些國有電廠同樣成立售電公司，導致電廠優(yōu)先將電低價賣給子公司，目前售電環(huán)節(jié)的國企數(shù)量可能僅占兩成，但是掌握的電量卻占據(jù)60％—70％。面對售電公司，電廠應該公開招標，或者到統(tǒng)一的平臺進行交易”。

去年11月召開的中央全面深化改革委員會第三次會議強調(diào)，要對自然壟斷環(huán)節(jié)開展壟斷性業(yè)務和競爭性業(yè)務的范圍進行監(jiān)管，防止利用壟斷優(yōu)勢向上下游競爭性環(huán)節(jié)延伸。

顯然，推進基礎設施競爭性領域向經(jīng)營主體公平開放的關鍵仍是破除壟斷?！叭缃癯霈F(xiàn)了壟斷環(huán)節(jié)的國有資本控股競爭環(huán)節(jié)企業(yè)的現(xiàn)象，如果不能控制其利用上游的壟斷優(yōu)勢對中下游的子公司特殊照顧，民營企業(yè)就依然難以在競爭環(huán)節(jié)進行平等競爭?！敝袊嗣翊髮W國家一級教授、經(jīng)濟研究所聯(lián)席所長楊瑞龍對《中國新聞周刊》表示，核心是在競爭環(huán)節(jié)要實現(xiàn)競爭中性原則，讓民營資本與國有資本在同一水平上競爭。

發(fā)于2024.12.2總第1166期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：重大項目，民資入局

記者：陳惟杉