證券時報記者 賀覺淵 郭博昊

健全現(xiàn)代預算制度，是實現(xiàn)新時代新征程目標任務的重要舉措，也是深化財稅體制改革目標所指。當前和今后一個時期，財政相應處于緊平衡狀態(tài)，必須加強資源統(tǒng)籌，集中財力辦大事?！吨泄仓醒腙P于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，深化零基預算改革。通過創(chuàng)新預算編制方法，推動地方財政打破支出固化格局、優(yōu)化財力統(tǒng)籌。

零基預算改革試點探索已久，從地方政府實踐看并非一帆風順。受訪專家學者認為，在遏制部門利益固化、提高地方財政預算透明度的同時，零基預算編制方法也對政府治理能力提出更高要求。應以深化零基預算改革為契機，完善預算管理制度，增強預算資金統(tǒng)籌管理能力、規(guī)范預算公開標準，發(fā)揮零基預算對財政支出特別是項目支出的清理和優(yōu)化作用。

打破預算安排的基數依賴

不同于傳統(tǒng)“基數+增長”的預算編制方法，零基預算所有預算支出均以零為基點，根據不同類型支出分類編制預算。甘肅省第十四屆人民代表大會農業(yè)與農村委員會主任委員、甘肅省財政廳原廳長張智軍在署名文章中曾指出，從預算管理角度看，零基預算模式顯然是更為科學合理的理念和方法，也是目前國際上控制行政成本、促進行政體系高效運轉的通行慣例。

在傳統(tǒng)的“基數+增長”模式下，財政預算一般以上年支出為基數，適當考慮一定增長比例分配資金，雖有一定合理性，但也容易導致“為了花錢而花錢”、預算安排“只增不減”等現(xiàn)象。根據《國務院關于2023年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露，個別部門的項目存在超實際需求申領預算，以及項目資金、補助資金閑置等情形。

零基預算模式的核心理念打破了預算安排和資金分配的基數依賴。中央財經大學財政稅務學院教授、中國財政學會預算績效管理專業(yè)委員會常務理事肖鵬在接受證券時報記者采訪時表示，在零基預算模式要求下，每一位主管人員在申請預算時應從計劃起點開始，審核工作也將交給各主管人員負責，由他們自行說明各項支出的理由。

隨著近年財政收支形勢趨緊，財政支出更強調“小錢小氣、大錢大方”。“在資源有限、需要精打細算的時期，零基預算模式能更有效分配資源，幫助識別和消除低效、重復和不必要的支出?！睎|北財經大學會計學院審計系教授唐大鵬對記者說，零基預算模式避免了“沉淀資金”和“預算剛性”，有利于遏制部門利益固化。同時，確保每項支出都能經得起嚴格審查和評估，從而提高預算透明度。

全面鋪開道阻且長

我國自20世紀90年代已開始著手探索零基預算管理。2021年3月，國務院制定出臺《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確提出要積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局。目前，廣東、天津、甘肅、安徽、貴州等多個省份已開展零基預算改革試點，但改革進展不一。

自2023年開始試點以來，安徽實施零基預算改革成效顯著，在一年間全面清理省級185項支出政策，清退長期存續(xù)已到期、已完成任務的25項政策；同步清理省級預算部門項目，2023年項目數量下降18.1%。

“零基預算改革，改變了財政資金的分配方式?！卑不帐∝斦d相關負責人此前介紹，改革涉及部門多，打破行政管理的壁壘和利益的藩籬十分關鍵，而安徽改革順利推進，得益于頂格推進。也有個別省份在推進改革過程中面臨阻力。

“部門和預算單位的預算管理理念上還未深刻轉變?！毙i直言，如何推動各部門從以往的“護盤子、爭資金”向“謀項目、講績效”轉變，構建“項目好中選優(yōu)、資金統(tǒng)籌配置”的項目預算管理新機制，還需要努力。

在零基預算管理下，預算編制的工作量較傳統(tǒng)“基數+增長”模式將顯著加大，預算編制人員需要花費大量時間和精力圍繞項目進行數據收集、分析和評估，并逐一說明各項支出的立項依據、申請經費的預算依據等。唐大鵬指出，在“大基數”的財政現(xiàn)狀下，以零基預算模式開展預算編制工作無異于攀藤附葛。

此外，長期形成的預算編制習慣，對預算穩(wěn)定性的追求，可能與零基預算強調的靈活性和效率導向存在沖突，對零基預算理念的推行構成阻力。

各方合力完善預算管理

深化零基預算改革，不僅是打破基數依賴，還在于以實施零基預算管理為契機，進一步完善預算管理制度，切實提高財政保障能力和水平。

過往地方試點經驗顯示，推進零基預算改革既要求預算編制人員認同零基預算理念，給予充分的預算編制時間，也要求地方政府強化體系化治理能力。受訪專家學者認為，這項改革將離不開中央和地方兩個層面精準發(fā)力。

從中央層面看，推廣零基預算理念離不開頂層設計。唐大鵬認為，要通過頂層設計明確改革目標，制定統(tǒng)一的零基預算編制指南和分類指導方案，確保各部門在執(zhí)行過程中有明確的標準和依據。健全重大戰(zhàn)略任務分級共擔機制，強化跨部門資金的統(tǒng)籌協(xié)調，打破部門間的資金壁壘，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。同時，鼓勵各部門在預算編制中進行跨領域合作，共同解決預算難題。

從地方層面看，打破基數依賴首先需要全面清理現(xiàn)行支出政策和現(xiàn)有預算項目。對外經濟貿易大學政府管理學院院長李明對記者表示，地方政府需要完善預算管理一體化系統(tǒng)、增強預算管理部門的統(tǒng)籌管理能力、完善預算公開和監(jiān)督標準及規(guī)范，形成各方護航零基預算改革的強大合力。

肖鵬進一步建議，地方政府在預算制定時，應以事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為遵循，實行“決策（規(guī)劃）—業(yè)務—資金—項目”清單式管理。在項目審批時，應以零基、滾動、優(yōu)選為導向進行項目排序，實現(xiàn)各項支出可增可減、可進可退。在資金使用方面，應構建預算執(zhí)行通報機制，全面追蹤項目資金執(zhí)行進度，及時收回預算單位當年無法形成支出的項目資金。

“歸根結底，就是要發(fā)揮零基預算對財政支出特別是項目支出的清理和優(yōu)化作用，為統(tǒng)籌財政資源、優(yōu)化支出結構、保障國之大者奠定基礎?！崩蠲骺偨Y稱。